DDL Concorrenza e RCA: tra esigenze antifrode e diritti dei danneggiati

Il nuovo Disegno di Legge Concorrenza interviene anche sul Codice delle Assicurazioni Private, introducendo modifiche che puntano a contrastare le frodi ma che sollevano importanti criticità sul piano della tutela del danneggiato.

L’Aiped ha già espresso le proprie osservazioni in merito alle proposte avanzate (qui il link del comunicato stampa).

Tra i punti più controversi:

🔸 la riduzione dei termini per la richiesta di risarcimento da due anni a soli 90 giorni;

🔸 l’obbligo di indicare immediatamente i testimoni anche nei sinistri con lesioni;

🔸 la possibilità per le compagnie di offrire prodotti alternativi al risarcimento in denaro, come rendite o strumenti finanziari.

Per un’analisi più dettagliata del testo e degli emendamenti che riguardano il settore Rcauto vi proponiamo la lettura dell’approfondimento a cura dell’Avv. Candida Annunziata Fusco.

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Depositato il 10 luglio 2025 in Senato, il DDL 1578 contiene la Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2025, divenuta ormai un appuntamento fisso in attuazione dell’art. 47, co.1, l. 99/2009. Il disegno, di iniziativa del Ministro delle imprese e del Made in Italy (MIMIT) di concerto con altri ministri, è stato assegnato alla IX Commissione permanente (Industria, commercio, turismo, agricoltura, e produzione agroalimentare) il 15 luglio 2025. Dal 16 al 24 settembre si sono tenute audizioni informali mentre il termine per la presentazione degli emendamenti cadeva il 29 settembre 2025 (il resoconto degli emendamenti è stato depositato il successivo giorno 30 settembre); il 2 ottobre è iniziato l’esame in commissione  (si veda al link  https://www.senato.it/leggi-e-documenti/disegni-di-legge/scheda-ddl?did=59361).

Il testo del DDL si compone di 9 articoli ed è accompagnato dalla consueta Relazione introduttiva e Relazione tecnica, dalla Nota di lettura del Servizio di Bilancio e dal Dossier del Servizio Studi del Senato, tutti documenti utilissimi per la lettura complessiva dell’articolato e disponibili sulla pagina dedicata (https://www.senato.it/leggi-e-documenti/disegni-di-legge/scheda-ddl?tab=dossier&did=59361). Si allega il pdf del testo del DDL A.S. 1578.

Il Capo I della proposta è intitolato “Disposizioni in materia di servizi pubblici locali”; il Capo II “Disposizioni in materia di servizi di trasporto pubblico regionale e di trasporto aereo”; il Capo III Ulteriori disposizioni. Nella sua formulazione originaria il DDL non conteneva nulla in materia di imprese assicurative e mercato assicurativo.

Gli emendamenti in ambito rca e risarcimento danni da sinistri stradali hanno inserito le tanto discusse proposte che, per voce unanime di associazioni a tutela dei consumatori e di esperti professionisti del settore, sarebbero peggiorative dei diritti dei danneggiati mentre, secondo le imprese assicurative, servirebbero a combattere il fenomeno delle frodi assicurative e ad inasprire le misure contro i furbetti dei risarcimenti facili.

Proviamo a dare uno sguardo agli emendamenti così come depositati, cercando di fare qualche breve riflessione alla luce di una prima sommaria lettura con riserva di ulteriori approfondimenti su singole e specifiche questioni.

(Tutti gli emendamenti sono disponibili al link https://www.senato.it/leggi-e-documenti/disegni-di-legge/scheda-ddl?tab=testiEmendamenti&did=59361) nonché in allegato in pdf.

Prescrizione o decadenza?

Emendamento 6.0.10 (identico l’emendamento 6.0.11)

(Introduzione termine di decadenza per la tardiva presentazione della richiesta di risarcimento)

1. All’articolo 2947 del codice civile, secondo comma, dopo le parole: “due anni”, sono inserite le seguenti: “In ogni caso il danneggiato decade dal diritto qualora la richiesta di risarcimento non venga presentata entro novanta giorni dal fatto dannoso, salvo i casi di forza maggiore”.»

L’art. 2947 cc (prescrizione del diritto al risarcimento del danno), al secondo comma, recita come segue: “Per il risarcimento del danno prodotto dalla circolazione dei veicoli di ogni specie il diritto si prescrive in due anni”.

Orbene, l’emendamento proposto non prevede una riduzione del termine biennale di prescrizione, che rimane immutato, bensì introduce un termine di decadenza (come si enuncia chiaramente nel titolo della disposizione), della cui utilità si può discutere.

Come dottrina insegna, la prescrizione è una causa generale di estinzione del diritto per decorso del tempo senza che il titolare lo eserciti (art. 2934 cc) mentre la decadenza impedisce l’acquisizione di un diritto per omesso compimento di una attività entro un termine stabilito (si pensi alla denuncia dei vizi in caso di compravendita: l’art. 1495 cc prevede un termine di decadenza di otto giorni per presentare la denuncia e un termine di prescrizione dell’azione di un anno). Insomma, l’effetto è lo stesso, ma con una dinamica diversa: se ho una decadenza, devo attivarmi entro il termine imposto per non perdere il diritto, che poi soggiace alla prescrizione prevista. L’emendamento fa salvo il caso di forza maggiore (altro concetto da chiarire).

Per le differenze tra i due istituti e le criticità connesse si veda alla voce “Prescrizione e decadenza” di Biagio Grasso in Treccani.it (https://www.treccani.it/enciclopedia/prescrizione-e-decadenza-dir-civ_(Diritto-on-line)/).

Al di là di questa precisazione terminologica e giuridica, senza entrare qui nel merito del nuovo assetto che si verrebbe a creare sul piano applicativo in caso l’emendamento fosse approvato, ci si è chiesti il perché di questa introduzione a gamba tesa nel DDL Concorrenza, che non affronta per niente tematiche legate al mercato assicurativo, ma soprattutto ci si chiede se gli emendamenti proposti in materia di rca siano in linea con la finalità della legge annuale sulla concorrenza così come descritta dalla norma che la prevede ossia “rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo o amministrativo, all’apertura dei mercati, di promuovere lo sviluppo della concorrenza e di garantire la tutela dei consumatori” (art, 47, comma 1, l. 99/2009).

Di qui il sospetto dell’opinione pubblica che l’emendamento di cui sopra, unitamente agli altri presentati in materia di rca, siano un tentativo di agevolare le imprese assicurative a discapito dei consumatori (si veda sul punto https://www.ansa.it/canale_motori/notizie/mondo_motori/2025/10/02/periti-emendamenti-ddl-concorrenza-penalizzano-danneggiati_c300ef38-eef7-40d8-8caa-c807727240dd.html; https://www.assoutenti.it/rc-auto-assoutenti-contesta-le-nuove-misure-in-ddl-concorrenza/; https://www.confconsumatori.it/rc-auto-la-proposta-congiunta-per-eliminare-dal-del-concorrenza-le-clausole-vessatorie-delle-compagnie-di-assicurazioni/).

La prima domanda da porsi di fronte ad ogni emendamento qui considerato è la seguente: in che modo questa proposta “rimuove gli ostacoli all’apertura dei mercati”, “promuove lo sviluppo della concorrenza”, “garantisce la tutela dei consumatori”?

L’emendamento che prevede l’introduzione di un termine di decadenza di 90 giorni per la presentazione della richiesta risarcitoria (fermo il termine biennale di prescrizione) a carico del danneggiato da un sinistro stradale in quale misura risponde ai tre obiettivi di cui sopra? Quali sono i vantaggi per l’apertura dei mercati e quali i vantaggi per i consumatori? Come soppesare il duplice interesse e, in caso di contrasto tra l’interesse delle imprese alla lotta alle frodi assicurative e quello alla tutela dei consumatori (in posizione di debolezza di fronte alle prime), quale interesse è giusto che prevalga?

Queste e altre domande nascono e meritano risposta prima che gli emendamenti siano integrati nel testo del DDL. 

Gli altri emendamenti in funzione antifrode

Diamo uno sguardo agli altri emendamenti relativi al D. Lgs 209/2005 (cd. Cap – Codice delle assicurazioni private)

Strumenti antifrode

Emendamento 6.0.17 (l’emendamento 6.0.18 è simile) 

(Potenziamento degli strumenti di contrasto dei fenomeni fraudolenti)

1. Al decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 sono apportate le seguenti modificazioni:
2. a) all’articolo 106, dopo il comma 1, è aggiunto il seguente: «1-bis. Allo scopo di rendere più efficace la prevenzione e il contrasto di comportamenti fraudolenti nel settore delle assicurazioni, l’IVASS, con proprio regolamento, definisce e promuove le azioni di contrasto a siti internet non riconducibili a intermediari assicurativi iscritti nel RUI che promuovono false polizze assicurative».
3. b) all’articolo 135, comma 1, alla fine del periodo sono aggiunte le seguenti parole: «ed una Centrale Operativa dedicata all’espletamento di attività di orientamento e supporto alle imprese assicurative»;
4. c) all’articolo 148, comma 2-bis, primo periodo, dopo le parole: «provvede alla», sono aggiunte le seguenti parole: «piena ed integrale»;

La modifica dell’art. 106 del Cap, con l’aggiunta di un comma 1 bis, mira a rafforzare la tutela del mercato attraverso una più consistente azione di contrasto ai siti internet contra legem in quanto promuovono false polizze assicurative: un fenomeno, quello dei siti falsi e delle truffe assicurative on line, particolarmente attenzionato e monitorato da Ivass che costantemente pubblica provvedimenti in merito. Ricordiamo che l’art 106 si intitola “Attività di distribuzione assicurativa e riassicurativa”.

L’art. 135 del Cap, dedicato alla banca dati sinistri e alle banche dati anagrafe testimoni e anagrafe danneggiati, verrebbe integrato al comma 1, con la previsione della istituzione, sempre presso Ivass, della Centrale operativa a supporto delle attività delle imprese: bisognerebbe capire quali saranno le concerete funzioni e attribuzioni di questo nuovo organismo.

Infine, all’art. 148, dedicato alla procedura di risarcimento, verrebbe aggiunta una precisazione al comma 2 bis, dedicato alla prevenzione delle frodi, rafforzativa della facoltà delle imprese di consultare l’archivio informatico di cui al DL 179/2012, conv. in l. 221/2012.

Emendamento 6.0.19 (Identico l’emendamento 6.0.20)

(Verifiche delle proposte assicurative)

1. All’articolo 132, comma 1-ter, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, dopo le parole «risulti che le informazioni fornite dal contraente non siano corrette o veritiere» sono aggiunte le seguenti parole: «, oppure risultino eventuali indicatori di frode connessi al rischio da assicurare,».
2. All’articolo 21 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, sono apportate le seguenti modifiche:
3. a) al comma 1, dopo le parole: «e all’attivazione di sistemi di allerta preventiva contro i rischi di frode» sono aggiunte le seguenti: «anche relativamente alla fase della preventivazione e dell’assunzione del rischio della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore».
4. b) al comma 3, ultimo periodo, dopo le parole: «al fine di accertare la veridicità delle informazioni fornite dal contraente» sono inserite le seguenti: “nonché di rilevare eventuali indicatori di frode connessi al rischio da assicurare».

L’art. 132 (obbligo a contrarre) indica gli obblighi delle imprese nella determinazione delle condizioni di polizza, prescrivendo regole di comportamento ben precise. Al comma 1 ter si prevede la possibilità dell’impresa di non accettare le proposte provenienti da aspiranti assicurati laddove, a seguito di accertamenti risulti “che le informazioni fornite dal contraente non siano corrette o veritiere”.  A questa previsione si propone in aggiungere, in ottica rafforzativa del rifiuto a contrarre, le seguenti parole: «, oppure risultino eventuali indicatori di frode connessi al rischio da assicurare,».

Le altre due proposte emendative, come si può leggere, vanno ad effettuare aggiustamenti e ritocchi su alcune norme del già citato DL 179/2012, specificamente dedicate al fenomeno della repressione delle frodi assicurative.

I testimoni del sinistro devono risultare fin dalla denuncia di sinistro: ora anche per i sinistri con lesioni personali.

Emendamento 6.0.21 (identico l’emendamento 6.0.22)

(Estensione identificazione testimoni a sinistri con danni anche alla persona)

1. All’articolo 135, comma 3-bis, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, le parole: “sinistri con soli danni a cose” sono sostituite dalla seguente: “sinistro”.»

Ancora un allargamento dell’azione antifrode attraverso l’estensione della novità introdotta con l. 124/2017: l’obbligo di indicare i nominativi dei testimoni presenti sul luogo dell’accadimento nel corpo della denuncia di sinistro, già previsto in caso di sinistri con danni a cose, viene esteso anche ai sinistri con lesioni personali. Si ricorda che in caso di mancata indicazione, l’impresa deve farne richiesta (entro 60 gg dalla denuncia) “con espresso avviso all’assicurato delle conseguenze processuali della mancata risposta”. L’identificazione successiva dei testi comporta, in base all’ultimo periodo dello stesso comma 3 bis, l’inammissibilità della prova testimoniale addotta in ambito processuale.

Perché questo inasprimento della previsione? Si può ipotizzare che la novità sia legata al maggior sospetto di frode proprio nei casi di sinistro con lesioni. Ma anche sul punto occorrerà una analisi approfondita.

Emendamento 6.0.23  /  identico 6.0.24

(Foro competente)

1. All’articolo 144 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, dopo il comma 4, è aggiunto il seguente:

          “4-bis. Il foro esclusivo per ogni controversia che dovesse insorgere a causa di un incidente stradale è quello dove si è verificato il sinistro”.»

L’emendamento in questione di fatto comporta una forte limitazione delle prerogative oggi previste per il danneggiato il quale, in base alle regole generali sul foro territorialmente competente previste al codice di procedura civile, potrebbe scegliere tra tre opzioni:

• Il foro del convenuto (art. 18 cpc) ossia quello del lugo di residenza del responsabile civile o della impresa assicurativa (si veda anche art. 19 cpc);
• Il foro del luogo in cui è sorta l’obbligazione (art. 20 cpc), quindi del luogo dove si è verificato il sinistro;
• Il foro dove deve essere eseguita l’obbligazione (art. 20 cpc, forum destinatae solutionis) che, nel caso di obbligazione per risarcimento da fatto illecito (art. 2043 cc), avente ad oggetto somma di denaro (debito di valore), è il luogo del domicilio del debitore (art. 1182, u. co. cc; Cass. 14 giugno 2002 n. 8590).

(Per approfondimenti sul punto: https://www.diritto.it/circolazione-stradale-e-competenza-per-territorio/).

Diamo atto di un orientamento giurisprudenziale di merito (minoritario) che ritiene si possa applicare al danneggiato da sinistro stradale il foro speciale del consumatore di cui all’art. 33, comma 2, Cod. del consumo (D. Lgs 206/2005), ossia quello del luogo di residenza del consumatore; orientamento al momento molto discusso.

Orbene, ridurre i criteri di scelta del foro per il danneggiato, imponendo solo il foro del luogo dove si è verificato il sinistro, sicuramente scoraggia l’esercizio dell’azione a tutela dei propri diritti risarcitori, dati i possibili costi di gestione di un processo in un luogo eventualmente molto distante dal proprio luogo di residenza. Tale scelta non sembra abbia molto a che fare con intenti antifrode, pur legittimi del legislatore e, a prescindere dal fatto se siamo tutti d’accordo a parificare il danneggiato (assicurato) al consumatore, essa sembra andare in netto contrasto con lo spirito sotteso anche al Cod. di consumo ossia quello della maggior tutela del soggetto debole del rapporto, ossia il soggetto non professionista.

Emendamento 6.0.25 (identico l’emendamento 6.0.26)

(Forme alternative di ristoro del danno alla persona)

1. All’articolo 148 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, dopo il comma 2, è aggiunto il seguente:

“2-bis. Per i sinistri con danni a persone, resta ferma la facoltà per l’impresa di assicurazione di formulare al danneggiato congrua e motivata offerta in forma specifica, qualora sia in tutto o in parte possibile, con possibilità di concordare con il danneggiato piani di cura e percorsi di riabilitazione ad alto contenuto qualitativo. Quando il danno alle persone ha carattere permanente l’offerta può essere fatta dall’impresa di assicurazione sotto forma di una rendita vitalizia o mista in capitale.”.»

L’emendamento propone di introdurre forme di risarcimento in forma specifica nel caso di lesioni personali: finanziamenti o forme di rendita al posto del risarcimento in denaro. Per quanto la misura sia una opzione, non si comprende bene il senso di incoraggiare tale pratica. Indubbia la necessità di una analisi più approfondita.

Emendamento 6.0.27 (identico emendamento 6.0.28)

(Possibilità di accertamenti su veicolo fatto riparare da riparatore scelto dal danneggiato)

1. All’articolo 149-bis, comma 1, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, dopo le parole: «ha eseguito le riparazioni», sono inserite le seguenti: «e ferma restando la possibilità, per l’impresa di assicurazione, di svolgere gli accertamenti necessari a verificare la congruità della spesa».»

Si va ad incidere sulla norma che, riconoscendo la possibilità della cessione del credito risarcitorio derivante da sinistro stradale, impone, ai fini della liquidazione la dimostrazione della spesa effettivamente sborsata attraverso la presentazione della fattura emessa dall’impresa di autoriparazione che ha eseguito le riparazioni, che spesso è la stessa cessionaria del credito. Con l’emendamento in esame si dà facoltà alle imprese di compiere attività finalizzate a verificare la congruità della spesa indicata in fattura. Ancora una volta una novità suggerita dal senso di sfiducia verso un diritto riconosciuto dalla legge ed ampiamente indagato dalla giurisprudenza e che sottende anche tutte le criticità legate alla canalizzazione dei danni verso carrozzerie convenzionate.

Conclusioni 

La domanda finale che sentiamo di formulare è la seguente: ferma restando la necessità di verificare se tutte le proposte si muovano nell’ottica anticoncorrenziale, di apertura dei mercati e tutela dei consumatori (la nostra domanda iniziale) e ferme restando le esigenze antifrode delle compagnie (e del mercato in generale), è possibile ipotizzare altri strumenti più efficaci e meno impattanti sui diritti dei danneggiati, da adottare all’esito di una concertazione condivisa con tutti i soggetti in campo?

A parte le reazioni a caldo, auspichiamo un dibattito parlamentare aperto e sinergico che porti a risolvere temi impellenti, garantendo al massimo i soggetti deboli.

© Annunziata Candida Fusco

Vedi gli Emendamenti di Commissione relativi al DDL n. 1578

Il Team AIPED